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2019年养老服务业全程回顾2-养老市场格局与存在问题

时间:2020-01-02 09:27来源:未知 作者:云南养老网 点击:
二、现存问题 (一)综合养老服务体系具备雏形,但资源供给总量不足与结构失衡并存 经过21世纪头10年末期以来的大力发展,我国养老服务体系的财力资源、物力资源和人力资源供给体系初步形成。但是,我国养老服务资源供给尚存如下问题。 1.资源供给总量不足

二、现存问题

(一)综合养老服务体系具备雏形,但资源供给总量不足与结构失衡并存

经过21世纪头10年末期以来的大力发展,我国养老服务体系的财力资源、物力资源和人力资源供给体系初步形成。但是,我国养老服务资源供给尚存如下问题。

1.资源供给总量不足

一是无法充分满足失能老人的社会养老服务需求。当前,我国失能老人数约为4000万,而我国养老床位数约为700多万张,其中入住床位数仅为200多万张,社区养老服务设施服务能力不足,远无法满足失能老人对专业护理服务的需求。

二是大部分地方的养老服务公共资源主要向该地户籍人口而非常住人口提供。

三是闲置物力资源并未充分用于养老服务业的发展。

其原因有二:很多地方政府更加倾向于将闲置资源用于商业开发等能更快更多得到经济回报的方面;虽然国家出台了利用闲置资源发展养老服务的政策,但其所涉及的国土等部门的工作力度不够。例如,无锡市目前对于利用数量较多的闲置纺织厂等闲置资源来发展养老服务的工作停滞不前。其主要原因在于虽然有国务院文件以及民政部、国土资源部等十三部委的发文,但国土资源部等在本部门系统内缺乏关于此方面的具体操作性规定。这使得无锡市在利用闲置厂房资源发展养老服务时遇到困惑和障碍。

四是人力资源格外不足。目前,养老护理员因薪酬劣势、职业声望较低、社会地位不高等,而数量紧缺、流动性强,且从业者以40—50岁低技能女性居多。其虽经过短期培训,但与护士等专业服务人群相比,无论是服务理念还是服务技术都存在明显不足,桎梏养老服务质量的提升。这种状况造成吸引专业人才加入养老服务业的力度不足。同时,志愿性养老服务人员亦缺口很大。

2.资源供给结构失衡

一是尽管政策取向逐渐明确社区居家在养老服务体系中的主体地位,但在近10年来的实践中,我国养老服务公共资源主要是布局于机构养老服务和医养服务机构,而对社区居家养老服务的支持相对乏力。

二是很多地方特别是大中城市当中公办养老机构“一床难求”与民办养老机构“大量闲置”并存,不少地方存在着城区养老机构一床难求,郊区、县乡养老机构空置率较高的情况。当前,全国养老床位空置率高达约70%,护理型床位数占比不高,体现出养老服务资源配置的低效。

在公共财力资源供给当中,由于各项公共政策实施有先后且涉及到民政、财政、税务等多个部门,一方面一些资金支持供方和需方存在错位,如有的地方对养老服务机构根据床位数而非入住床位数提供运营补贴,有的地方采取了按入住床位数提供运营补贴的方式,但却对养老服务机构的入住数据缺乏有效监督,导致养老服务机构利用失实的入住数据套取公共补贴,有的地方对社区居家养老服务中心的运营补贴并未考虑实际服务老年人的工作量,这造成养老服务体系建设中的公共资金浪费;另一方面,一些公共资金支持的边界模糊,如一些地方的长期护理保险、医疗保险、老年人补贴等存在重复覆盖老年对象的状况,在一定程度上降低了公共资金支持养老服务的效率。

(二)支持社会力量助力养老服务发展的步伐加快,但现实效果亟需改善

在我国当前社会力量供给的养老服务中,民间资本通过民办非企业或营利性企业的方式提供养老服务占主体地位,其目前仍存诸多问题。

第一,公办养老服务机构的民办或民营改革在很多地区,因部门利益和人员不易分流等而停滞不前。

第二,从全国范围看,大部分地区对民间资本参与养老服务体系建设的公共政策支持力度不够充分,且其中有的地区并未兑现已有政策所承诺的支持。例如,榆林市对非营利性民办养老服务机构每张床位3000元的建设补贴并未落实到位。这既损害了政府在养老服务发展中的公信力,又打击了民间资本参与养老服务体系建设的积极性。

第三,在少数能够做到大力支持民间资本参与养老服务体系建设的地区,仍存在引导政策缺失的状况。如在无锡市,尽管对民办非企业机构每张床位10000元的建设补贴等直接资金支持和用地、税费优惠等间接资金支持政策得到较好落实,但是信贷政策尚不健全,突出表现为有的民非养老服务机构因缺乏抵押物,而无法从银行等金融机构获得贷款,这对民间资本进入养老服务业产生了一定程度的消极影响。

第四,民间资本参与养老服务体系建设的内生动力不足。当前很多地区的民办养老服务机构处于亏损状态或收支基本平衡,民间资本具体运营的社区居家养老服务使用程度较低。其固然有老年人消费市场潜力仍未充分释放的原因,但不可否认的是,这与民间资本把脉老年人需求,提高养老服务灵活性和质量,挖掘市场潜力的内生动力仍不够强亦有直接关系。

(三)整合性养老服务初步发展,但有待系统化

近年来,我国提出医养结合的政策,并取得初步发展;《“十三五”健康老龄化规划》从全生命周期的视角,将健康融入养老的多个环节。这些政策体现出养老服务的整合性特征,但仍存在整合结构错位和整合程度不深的问题。

整合结构错位主要体现在医养结合之中。

很多地方医养结合的主要方式是将养老和医疗进行拆分和融合,充分利用空间和资源优势,开展医疗护理、康复保健、生活照料等活动。其具有医疗条件比较优越,护理行为比较规范等优势,方便老年人共享医疗设施和养老服务设施。

这一方式有效实现医养结合需具备如下条件:医、养机构主体归属一家,具有共同目标且不存在利益冲突;医养服务责权清晰,医疗机构和养老机构具有不同的法人,财务独立,可以实现各自的管理与质量监管;准确对医疗服务需求与护理服务需求进行评估,划清医疗服务与养老服务的界限。

当前,不少地方现有政策对医疗服务需求和照护服务需求、医疗服务和养老服务等的划分不够细化。在这种背景下,医疗机构办养老成为其医养结合的重要方式,这种医疗机构和养老机构法人相同的状况,导致过度提供服务、过多使用医保基金的冲动。养老机构办医疗因服务能力和病人数量有限而很难成功。而养老机构与医疗机构合作的方式在很多地方流于形式。

例如,尽管湖北武汉市在2018年有90%以上的养老机构与卫生服务机构签订了合作协议,使护理型床位达到1.88万张,占养老机构床位比例约39%,但此种合作多是一种“蜻蜓点水”式的结合,看似规模巨大,实际融合效果却远难以满足需要。故此,上述医疗机构办养老、养老机构办医疗、养老机构与医疗机构表面合作均非真正意义上的医养结合。

整合程度不深主要表现在如下方面:一是现有整合发展政策中,仅有整合框架而缺乏整合的精准机制,缺乏对老年人整体需求和需求结构评估的精确工具,使养老服务的预防性仍不足;二是整合发展机制中存在着政策缺位的状况,主要是指与老年人密切相关的临终关怀和殡葬服务尚未明确系统地纳入整合发展思路。

(四)借鉴西方典型经验日益强化,但与中国国情融合不够充分

改革开放后特别是21世纪头10年末期以来,我国养老服务体系的发展较多借鉴了西方典型国家社区居家养老服务和机构养老服务的社会化思路,但并未充分将这些国家的典型经验与中国的优良传统和社会经济环境相结合,从而造成经验借鉴过程中的本土不适应性和制度缺失。

第一,一些借鉴西方经验建立的制度未充分考虑到西方契约性互助和我国传统伦理互助的差异、我国契约性互助发展的初级阶段特征及社会经济转型特征。

例如,近年来,“时间银行”机制在各地的摸索基本处于停摆状态。欧洲典型国家之所以能够较为有效实施该机制,是因为其具备较为稳态的人口分布和社区、良好的契约性社会公益和利他精神及社会诚信、较完善的存储运行和监管机制。而我国尚未完全具备这些条件。

首先,“时间银行”与当前人口流动性较强的现实不太适应。如果志愿者通过“时间银行”在某地进行了养老服务权益存储,之后流动到无“时间银行”或与流出地“时间银行”机制缺乏衔接的其他地区就业直至退休,则无法享受到在流出地存储服务时间的权益。

其次,“时间银行”运行采取在志愿服务中引入个人利益代际交换的方式,会在社会契约性互助不健全的背景下进一步渲染利己文化,不利于传统伦理互助的升级并积极发挥作用。

再次,“时间银行”存储权益和获得服务之间的时间跨度大。尽管2017年实施的《志愿服务条例》规定,志愿服务组织应当如实记录志愿者个人基本信息、志愿服务情况等,同年民政部办公厅印发《关于推广使用全国志愿服务信息系统的通知》,要求以全国志愿服务信息系统数据为依据,完善志愿者评价与激励回馈制度,但这些机制的有效建成非一日之功。我国在中短期内无法满足“时间银行”对服务权益持续存储程序和监管的高要求。

第二,西方典型经验的借鉴未与我国传统伦理相结合形成现代家庭和社区政策。

近年来西方发达国家掀起回归家庭与社区照顾的浪潮,我国更不能丢弃家庭保障与互助保障传统。在家庭政策方面,一些地区已在长期护理保险制度设计中做出尝试,对家庭成员提供的护理服务给予支付。

但是,从全国范围看,我国尚未系统设计提供养老服务的家庭政策体系。在社区政策方面,公共政策与传统伦理互助性养老结合不够。一些地区探索了农村邻里互助养老服务机制,即将空巢、独居老年人与左邻右舍的自愿者结成服务对子,由后者向前者提供日常生活照料起居服务,防止意外事故发生;一些城市初建了楼道居家养老服务站,每个站点每年可获一定数额的公共资金,供有共同志趣爱好的老年人组成团队使用,以发挥精神慰藉的作用。但从全国范围看,公共政策引导或支持传统伦理互助性养老发展缺乏广度和深度。

(责任编辑:云南养老网)
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